602 2025 14

Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2025 14 Urteil vom 13. August 2026 II. Verwaltungsgerichtshof Besetzung Präsident: Johannes Frölicher Richterinnen: Anne-Sophie Peyraud Cornelia Thalmann El Bachary Gerichtsschreiber-Berichterstatter: Julien Delaye Parteien A.________, B.________ und C.________, D.________ und E.________, F.________ AG, und G.________, Beschwerdeführende, vertreten durch Rechtsanwalt Gerhard Schnidrig, gegen DIREKTION FÜR RAUMENTWICKLUNG, INFRASTRUKTUR, MOBILITÄT UND UMWELT, Vorinstanz Gegenstand Raumplanung und Bauwesen – Gesamtrevision der Ortsplanung Plaffeien, Sektor Plaffeien und Schwarzsee Beschwerde vom 14. Januar 2025 gegen den Entscheid vom

27. November 2024

Kantonsgericht KG Seite 2 von 18 Sachverhalt A. Die letzte Ortsplanung der Gemeinde Plaffeien, Sektoren Plaffeien und Schwarzsee, wurde am 24. August 1992 öffentlich aufgelegt. Sie wurde von der damaligen kantonalen Baudirektion (heute Direktion für Raumentwicklung, Infrastruktur, Mobilität und Umwelt, RIMU) am 23. April 1997 teilweise genehmigt. Verschiedene Gebiete im Sektor Schwarzsee wurden damals insbesondere aufgrund der Naturgefahrenproblematik nicht oder nur unter Vorbehalten genehmigt. Das Gebiet Gassera war im Zonennutzungsplan (ZNP) von 1997 noch nicht eingezont. Es wurde später als Ersatz für andere, von der Naturgefahrenproblematik betroffene Gebiete als Entwicklungsgebiet vorgesehen. Am 22. November 2002 erfolgte eine öffentliche Auflage im Zusammenhang mit der Teilrevision des DBP Gassera, nunmehr ohne den Bereich Lengels. Der DBP Gassera und der entsprechende Quartierplan (QP) wurden am 14. Dezember 2004 durch die RIMU genehmigt. B. Die Gemeinde führte die Teilrevision des ZNP nicht als selbständiges Verfahren weiter. Sie entschied, die entsprechenden Planungsmassnahmen im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung für die Sektoren Plaffeien und Schwarzsee weiterzuführen und in dieses umfassendere Planungsdossier zu integrieren. Die öffentlichen Auflagen der Gesamtrevision wurden im Amtsblatt (AB) N. 30 vom 27 Juli 2018 und Nr. 39 vom 28. September 2018 publiziert. Der ZNP Sektor Schwarzsee und der ZNP Landschaft wurden zusätzlich im AB Nr. 43 vom 26. Oktober 2018 und im AB Nr. 52 vom 28. Dezember 2018 öffentlich aufgelegt; mit letzterer Auflage wurde auch das Gemeindebaureglement (GBR) nochmals publiziert. Der Gemeinderichtplan (GemRP) Sektor Schwarzsee und Landschaft wurde gleichzeitig erneut in die Vernehmlassung gegeben. Für das vorliegend betroffene Gebiet Gassera erfolgte die massgebliche öffentliche Auflage im Rahmen der Massnahme hhh. Diese betraf unter anderem die Grundstücke Art. iii, jjj, kkk und lll des Grundbuchs (GB), die der Wohnzone niederer Dichte 2 zugewiesen werden sollten. Weiter erfasste die Massnahme die Grundstücke Art. mmm GB, sowie Art. nnn GB, welche einer Touristikzone zugewiesen werden sollten. Der Gemeinderat nahm die Gesamtrevision der Ortsplanung am 5. Februar 2019 an. Gestützt auf das Gesamtgutachten des Bau- und Raumplanungsamts (BRPA) veröffentlichte die RIMU im AB Nr. 35 vom 3. September 2021 diejenigen Punkte des Ortsplanungsdossiers, die sie nicht zu genehmigen oder neu in ihren Genehmigungsentscheid aufzunehmen beabsichtigte. Die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer der vorgenannten Parzellen nahmen dazu Stellung. C. Mit Entscheid vom 27. November 2024 erliess die RIMU den Genehmigungsentscheid zur Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde Plaffeien, Sektoren Plaffeien und Schwarzsee. Sie genehmigte die Gesamtrevision der Ortsplanung teilweise, unter zahlreichen Vorbehalten und Bedingungen. Soweit hier von Bedeutung, genehmigte sie die Einzonung hhh im Gebiet Gassera nicht. Sie hielt fest, dass der im Jahr 2004 genehmigte DBP Gassera die von der Gemeinde vorgesehene Einzonung nicht rechtfertige, da das Genehmigungsverfahren eines DBP und jenes der Nutzungsplanung voneinander zu unterscheiden seien. Massgeblich sei der gültige ZNP, in

Kantonsgericht KG Seite 3 von 18 welchem die betroffenen Parzellen nicht als Bauzone ausgewiesen seien. Die RIMU gelangte daher zum Schluss, die geplante Zuweisung sei als Einzonung (und nicht Wiedereinzonung) zu behandeln und erfülle die Kriterien des kantonalen Richtplans (KantRP) nicht. Sie ordnete an, dass verschiedene Grundstücke in der Landwirtschaftszone verbleiben, jedoch teilweise mit einem Erhaltungsperimeter überlagert werden. Zudem hielt sie fest, dass der DBP Gassera aufzuheben sei. D. Mit Eingabe vom 14. Januar 2025 erheben A.________ (Eigentümer von Art. jjj GB), B.________ und C.________ (Eigentümer von Art. kkk GB), D.________ und E.________ (Eigentümer von Art. iii und nnn GB), die F.________ AG (Eigentümerin von Art. mmm GB) sowie G.________ (Eigentümer von Art. lll GB) Beschwerde beim Kantonsgericht gegen den Genehmigungsentscheid vom 27. November 2024. Sie beantragen, dieser Entscheid sei betreffend die Einzonung hhh aufzuheben und die Gesamtrevision der Ortsplanung sei in diesem Punkt zu genehmigen. Eventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Begründung machen die Beschwerdeführenden im Wesentlichen geltend, das Gebiet Gassera sei gestützt auf den im Jahr 2004 genehmigten DBP Gassera parzelliert, erschlossen und grösstenteils überbaut worden. Die betroffenen Grundstücke seien von den Eigentümern als Bauland erworben und teilweise entsprechend genutzt worden. Die Nichtgenehmigung der Einzonung komme deshalb faktisch einer Auszonung gleich und verletze die Gemeindeautonomie, den Grundsatz von Treu und Glauben, die Eigentumsgarantie sowie den Anspruch auf rechtliches Gehör. Die Vorinstanz habe sich zudem nicht hinreichend mit den Argumenten der Gemeinde und der betroffenen Grundeigentümer auseinandergesetzt. Weiter rügen die Beschwerdeführenden, es könne nicht pauschal von ausreichenden unbebauten Flächen und einem fehlenden Erweiterungspotenzial im Sektor Schwarzsee ausgegangen werden, ohne die konkrete Situation im Gebiet Gassera zu berücksichtigen. Dieses sei bereits weitgehend bebaut und erschlossen; die verbleibenden unbebauten Grundstücke lägen innerhalb des bestehenden Quartiers und könnten nicht sinnvoll landwirtschaftlich genutzt werden. Die Nichtgenehmigung der Einzonung sei daher weder sachgerecht noch verhältnismässig. Zudem beantragen sie die Durchführung eines Augenscheins. E. Mit Eingabe vom 24. März 2025 teilt die Gemeinde mit, sie schliesse sich der Beschwerde weitgehend an. Zur Begründung verweist sie im Wesentlichen auf ihre eigene Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid vom 27. November 2024 (vgl. Parallelverfahren 602 2025 11) und beantragt die Gutheissung der vorliegenden Beschwerde. Am 26. Mai 2025 beantragt die RIMU die Abweisung der Beschwerde. Sie hält daran fest, dass die Massnahme hhh als Neueinzonung zu qualifizieren sei, da die betroffenen Grundstücke nie rechtskräftig einer Bauzone zugewiesen worden seien. Zudem seien die Voraussetzungen für eine Einzonung im Sektor Gassera nicht erfüllt. Mit Schreiben vom 10. Juli 2026 teilt die Gemeinde mit, dass im Rahmen der öffentlichen Auflage des Dossiers zur Anpassung an die Genehmigungsbedingungen die Umsetzung der vorliegend streitigen Massnahmen bis zum Entscheid des Kantonsgerichts sistiert worden ist. Es wurde kein weiterer Schriftenwechsel angeordnet. F. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird, soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Kantonsgericht KG Seite 4 von 18 Erwägungen 1. Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 88 Abs. 3 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1] in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Die Beschwerdeführenden sind als Eigentümerinnen und Eigentümer von Grundstücken, die von der Nichtgenehmigung der Einzonung hhh im Gebiet Gassera betroffen sind, durch den angefochtenen Genehmigungsentscheid berührt und zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 76 VRG). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG) und der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2. Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die Rüge der Unangemessenheit ist vor dem Kantonsgericht demgegenüber nur zulässig, wenn ein Gesetz dies ausdrücklich vorsieht (Art. 78 Abs. 2 VRG). Im Bereich der Raumplanung verlangt Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700), dass wenigstens eine Beschwerdebehörde eine volle Überprüfung gewährleistet. Vorliegend hat die RIMU nicht als Beschwerdebehörde über eine kommunale Einspracheentscheidung befunden, sondern als Genehmigungsbehörde die von der Gemeinde beschlossene Planungsmassnahme betreffend die Einzonung hhh im Sektor Gassera nicht genehmigt. Das Kantonsgericht entscheidet daher über die vorliegende Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid der RIMU mit voller Kognition. Vor dem Kantonsgericht kann somit auch die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids gerügt werden (vgl. BGE 109 Ib 121 E. 5b; BGE 127 II 238 E. 3b/aa; Urteil KG FR 2A 2000 65 vom 26. Oktober 2000; TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, Art. 26, S. 13 und Art. 2, S. 34). Zu beachten ist jedoch Art. 2 Abs. 3 RPG, wonach die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden darauf achten, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen. Diese Bestimmung richtet sich insbesondere an Genehmigungs- und Rechtsmittelbehörden. Sie verpflichtet diese, den planerischen Gestaltungsspielraum der zuständigen Planungsbehörde zu respektieren. Erweist sich die von der Gemeinde gewählte Lösung als rechtmässig und zweckmässig, darf die übergeordnete Behörde nicht ihre eigene Würdigung an die Stelle jener der Gemeinde setzen. Hält sie die kommunale Lösung hingegen für unangemessen, hat sie die Sache grundsätzlich zur neuen Entscheidung an die Planungsbehörde zurückzuweisen, statt selbst eine andere planerische Lösung festzulegen (vgl. BGE 120 Ib 207 E. 3; TSCHANNEN, Art. 2, S. 34). 3. 3.1. Vorliegend betrifft die streitige Planungsmassnahme die Nichtgenehmigung der von der Gemeinde vorgesehenen Einzonung hhh im Gebiet Gassera. Damit verbunden sind namentlich die

Kantonsgericht KG Seite 5 von 18 Fragen, ob die betroffenen Grundstücke einer Bauzone zugewiesen werden dürfen und ob der DBP Gassera seine Gültigkeit behalten kann. Diese Massnahme schränkt die bisherige bzw. mögliche künftige Nutzung der Grundstücke ein und stellt damit eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung dar. Sie ist mit der Eigentumsgarantie nach Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) vereinbar, wenn sie die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllt, mithin auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt ist und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahrt. Zudem ist der Grundsatz der Rechtsgleichheit zu beachten. 3.2. Für die Beurteilung der streitigen Massnahmen sind zunächst die grundlegenden raumplanungsrechtlichen Vorgaben in Erinnerung zu rufen. Nach Art. 1 Abs. 1 RPG sorgen Bund, Kantone und Gemeinden dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird. Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Dabei achten sie auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft. Gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG unterstützen sie mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen, die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen. Weiter haben sie die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität (Art. 1 Abs. 2 lit. abis RPG), und kompakte Siedlungen zu schaffen (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG). Die Nutzungspläne ordnen die zulässige Nutzung des Bodens (Art. 14 Abs. 1 RPG). Sie unterscheiden vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen (Art. 14 Abs. 2 RPG). Nach Art. 15 Abs. 1 RPG sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren (Art. 15 Abs. 2 RPG). Die Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen (Art. 15 Abs. 3 RPG). Mit der Revision von Art. 15 RPG vom 15. Juni 2012 wurden die Rechtsprechung und die Praxis zur Dimensionierung der Bauzonen weitgehend kodifiziert, zugleich aber auch verschärft. Zu den wesentlichen Neuerungen gehören namentlich die Anforderungen an die kantonalen Richtpläne, welche die räumliche Verteilung der Bauzonen zu steuern haben, sowie eine genauere Bemessung der benötigten Bauzonenflächen anhand des voraussichtlichen Bedarfs (vgl. BGE 141 II 393 E. 2). Ziel war insbesondere, überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren, die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken und die Zersiedelung zu begrenzen (vgl. Botschaft vom 20. Januar 2010 zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes, BBl 2010 1049 ff.; BGE 141 II 393 E. 2). Im Rahmen der Vorarbeiten zur Revision des RPG wurde festgestellt, dass sich die Bauzonenreserven häufig nicht dort befinden, wo sie tatsächlich benötigt werden (vgl. Botschaft, BBl 2010 1049, S. 1075 und 1082; BUNDESAMT FÜR RAUMENTWICKLUNG [ARE]/FAHRLÄNDER PARTNER, Bauzonen Schweiz – Wie viele Bauzonen braucht die Schweiz?, Schlussbericht vom

10. Oktober 2008; GRIFFEL, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 3. Aufl. 2017, S. 47). Ein zentrales Anliegen des Bundesrechts besteht somit darin, die Siedlungstätigkeit in den Bauzonen zu konzentrieren und eine Streubauweise zu verhindern.

Kantonsgericht KG Seite 6 von 18 Nach der Rechtsprechung sind kleine, isolierte oder periphere Bauzonen grundsätzlich nicht nur unzweckmässig, sondern bundesrechtswidrig (vgl. BGE 124 II 391 E. 3a; 121 I 245 E. 6e; 119 Ia 300 E. 3b; Urteile BGer 1C_278/2022 vom 27. Juni 2023 E. 4.1; 1C_361/2020 vom 18. Januar 2021 E. 4.2; 1C_485/2012 vom 13. Juli 2014 E. 3.2.1; 1C_13/2012 vom 24. Mai 2012 E. 3.1). Das Konzentrationsprinzip verlangt, dass Bauten und Anlagen grundsätzlich auf räumlich zusammenhängende, vom umliegenden Nichtsiedlungsgebiet klar abgegrenzte und auf das Notwendige beschränkte Zonen zu konzentrieren sind. Dadurch sollen eine ungeordnete Streubauweise vermieden, Landwirtschaftsland, Landschaften und Ortsbilder geschont und der Boden haushälterisch genutzt werden (vgl. BGE 116 Ia 335 E. 4a; 119 Ia 411 E. 2b; Urteile BGer 1C_278/2022 vom 27. Juni 2023 E. 4.1; 1C_361/2020 vom 18. Januar 2021 E. 4.2). 3.3. Diese bundesrechtlichen Grundsätze werden im kantonalen Richtplan (KantRP) konkretisiert. Nach dem Thema T101 "Siedlungsgebiet" dient das Siedlungsgebiet der Festlegung der räumlichen Grenzen der langfristigen Siedlungsentwicklung. Die Siedlungsentwicklung soll auf kantonaler Ebene nachhaltig erfolgen und hauptsächlich auf die dafür geeigneten, zentralen und gut erschlossenen Gebiete konzentriert werden. Bauzonenerweiterungen im Sinne von Art. 15 RPG sind grundsätzlich innerhalb des Siedlungsgebiets anzusiedeln. Bei dessen Abgrenzung sind insbesondere Natur- und Landschaftsschutzperimeter, Naturgefahren, Grundwasserschutzzonen, Wald und Gewässer zu berücksichtigen. Erweiterungen der Bauzonen haben zudem an die bestehende Bauzone anzuknüpfen und setzen die Einhaltung der Kriterien zur Dimensionierung sowie zur Verdichtung und Aufwertung voraus. Das Thema T102 "Dimensionierung und Bewirtschaftung der Bauzone" konkretisiert sodann das Ziel, unbebaute Grundstücke innerhalb der bestehenden Bauzone vor neuen Bauzonen- erweiterungen zu mobilisieren. Bauzonen sind so zu dimensionieren, dass sie dem Bedarf für die nächsten 15 Jahre entsprechen. Die Dimensionierung stützt sich nicht mehr auf die frühere Bautätigkeit, sondern auf eine effektive Bilanz der noch unüberbauten Flächen. Neue Einzonungen oder Erweiterungen sind nur etappenweise möglich und setzen grundsätzlich voraus, dass die bestehenden Bauzonenreserven weitgehend ausgeschöpft sind. Damit soll verhindert werden, dass neue Bauzonen geschaffen werden, obwohl innerhalb der rechtskräftigen Bauzone noch ausreichende Reserven bestehen. Der KantRP verlangt zudem, dass die geeignetsten Grundstücke für die Siedlungsentwicklung bestimmt werden. Dabei sind insbesondere die Kontinuität des bebauten Gebiets, die Erschliessungskosten für die Gemeinschaft, die Lage im Siedlungsgebiet, die Erschliessungsqualität und die Anforderungen an eine haushälterische Bodennutzung zu berücksichtigen. In Sektoren mit ungenügender Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr (ÖV), namentlich bei einer Erschliessungsgüteklasse E, sind Bauzonenerweiterungen nur in besonderen Ausnahmefällen zulässig. Die Kriterien für die Dimensionierung werden ausserdem individuell auf jeden besiedelten Sektor angewendet. Schliesslich hält das Thema T103 "Verdichtung und Aufwertung" fest, dass die Siedlungsentwicklung in erster Linie innerhalb des bestehenden Siedlungsgebiets zu erfolgen hat. Bestehende rechtskräftige und erschlossene Baulandreserven sind zu nutzen, bevor neue Erweiterungen vorgeschlagen werden. Eine Verdichtung ist insbesondere an Orten mit genügender ÖV-Erschliessung oder mit attraktiven und sicheren Verbindungen für den Langsamverkehr zulässig. In schlecht erschlossenen Gebieten ist die Verdichtung dagegen zu begrenzen. Der KantRP betont zudem, dass Verdichtung nicht auf Kosten der Natur im Siedlungsgebiet erfolgen

Kantonsgericht KG Seite 7 von 18 darf; Grünflächen und ökologisch wertvolle Gebiete sind in den Verdichtungsprozess einzubeziehen und zu schützen. Daraus folgt, dass neue Zuweisungen zur Bauzone im Rahmen einer Gesamtrevision nicht isoliert gestützt auf die bisherige planerische Vorgeschichte oder die bestehende Überbauung beurteilt werden können. Massgebend ist vielmehr, ob die betroffenen Flächen nach der heutigen bundes- und kantonalrechtlichen Planungssystematik einer Bauzone zugewiesen werden dürfen. Dies setzt insbesondere voraus, dass sie sich in eine kompakte Siedlungsentwicklung einfügen, den Anforderungen an die Bauzonendimensionierung und Erschliessung entsprechen und keine überwiegenden Interessen des Natur-, Landschafts-, Gewässer- oder Gefahrenschutzes entgegenstehen. 3.4. Die gesetzlichen Grundlagen für die Verweigerung der Genehmigung von Einzonungen ergeben sich aus dem Bundesrecht, insbesondere aus Art. 1, 3, 14 und 15 RPG, sowie aus dem kantonalen Raumplanungsrecht und den darauf gestützten Planungsinstrumenten, namentlich dem KantRP. Sie bilden eine genügende gesetzliche Grundlage für raumplanerische Massnahmen, mit welchen Grundstücke nicht einer Bauzone zugewiesen werden, wenn die bundes- und kantonalrechtlichen Anforderungen an eine rechtmässige und zweckmässige Siedlungsentwicklung nicht oder nicht mehr erfüllt sind (vgl. Urteile BGer 1C_70/2025 vom 26. September 2025 E. 2.4 ff.; KG FR 602 2024 81 vom 20. Dezember 2024 E. 3.1). Massnahmen, welche die Ziele des RPG konkretisieren, liegen grundsätzlich in einem gewichtigen öffentlichen Interesse. Namentlich bildet die bessere Nutzung der Reserven innerhalb des bereits weitgehend überbauten Siedlungsgebiets, unter gleichzeitiger Förderung einer qualitativ hochwertigen Siedlungsentwicklung, einen zentralen Pfeiler der schweizerischen Raumplanungs- politik (vgl. Botschaft, BBl 2010 1049, S. 1068). In diesem Zusammenhang sind insbesondere die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr, die Nähe zu den zentralen Funktionen der Gemeinde sowie die Einbindung in ein zusammenhängendes Siedlungsgefüge von erheblicher Bedeutung. Auch die Lage eines Gebiets innerhalb des Gemeindegebiets stellt ein relevantes öffentliches Interesse dar, soweit dadurch die Siedlungsentwicklung auf bereits strukturierte, gut erschlossene und mit öffentlichen Einrichtungen versehene Gebiete gelenkt und eine verstreute Entwicklung in peripheren Lagen vermieden wird. Ein erhebliches öffentliches Interesse besteht daher insbesondere daran, Flächen nicht einer Bauzone zuzuweisen, wenn sie die Voraussetzungen einer Bauzone nach Art. 15 RPG nach heutiger Rechtslage nicht erfüllen. Dies gilt namentlich mit Blick auf die Siedlungsentwicklung nach innen (Art. 1 Abs. 2 lit. abis RPG) und die Schaffung kompakter Siedlungen (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG). Auch das Konzentrationsprinzip verlangt, dass Bauten und Anlagen grundsätzlich in einem zusammenhängenden Siedlungsgebiet konzentriert und klar vom Nichtbaugebiet abgegrenzt werden (vgl. oben). Folglich besteht auch an Massnahmen, welche die Siedlungsentwicklung konzentrieren und begrenzen, ein wichtiges öffentliches Interesse. 4. Zu prüfen bleibt, ob die streitige Massnahme mit Blick auf die betroffenen Grundstücke verhältnismässig ist.

Kantonsgericht KG Seite 8 von 18 4.1. Ausgangspunkt bildet die von der Gemeinde im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung vorgesehene Regelung für das Gebiet O.________. Die streitige Massnahme betrifft konkret die Einzonung hhh im Gebiet Gassera (vgl. Plan Nr. 1; Einzonung hhh in Grün). (Plan gestrichen) Diese Massnahme steht im Zusammenhang mit den im Planungsbericht formulierten Planungszielen der Gemeinde. Diese beruhen auf früheren Planungen und Konzepten zur Ortsplanung und zum Tourismus und betreffen namentlich die Bodennutzung, die Mobilität, die Landschaft, den Tourismus und die Energie. Als Leitlinien hält die Gemeinde insbesondere fest, dass sie die attraktive Wohnlage und die gute Wohnqualität erhalten, das örtliche Gewerbe und den Tourismus fördern, gute Rahmenbedingungen für heutige und künftige Arbeitsplätze schaffen, die Verkehrswege sichern, die natürlichen Ressourcen erhalten sowie die Nutzung erneuerbarer Energien fördern will (vgl. Ortsplandossier Plaffeien, Planungsbericht Sektoren Plaffeien und Schwarzsee, Bericht vom 18. Februar 2019, Ziff. 2, S. 18). Diese Zielsetzungen werden im Rahmen der Gesamtrevision namentlich durch eine neue Bauzonendimensionierung für die Sektoren Plaffeien und Schwarzsee konkretisiert. Nach dem Stand vom 31. Juli 2018 weist das Erschliessungsprogramm für die massgeblichen Bauzonen eine Gesamtfläche von 92.2 ha aus, wovon 76.4 ha bereits überbaut sind; 13.3 ha gelten als sofort bebaubar und weitere 2.5 ha als innert fünf Jahren bebaubar. Damit zeigt die Gemeinde auf, dass innerhalb der verbleibenden Bauzonen weiterhin Bauzonenreserven bestehen (vgl. Ortsplandossier Plaffeien, Bauzonendimensionierung Sektoren Plaffeien und Schwarzsee, Stand 31. Juli 2018, Bericht vom 14. Februar 2019). Das Erschliessungsprogramm hält zudem fest, dass es die Groberschliessung jener Grundstücke betrifft, die innert 15 Jahren voraussichtlich benötigt werden. Es bildet Bestandteil des Richtplandossiers. In diesem Rahmen beurteilt die Gemeinde die gesamte Bauzone im Zusammenhang mit der allgemeinen Überprüfung des künftigen Bauzonenbedarfs, der Erschliessung, der Natur- und Landschaftswerte sowie der raumplanerisch angestrebten Siedlungsentwicklung (vgl. Ortsplandossier Plaffeien, Erschliessungsprogramm Sektoren Plaffeien und Schwarzsee, Bericht vom 12. Februar 2019). Die Massnahme hhh betrifft das Quartier Gassera. Vorgesehen ist die Zuweisung zahlreicher Grundstücke bzw. Grundstücksteile zur Wohnzone niederer Dichte 2, zu verschiedenen Touristikzonen, namentlich zur Touristikzone 1 bis 3, sowie zu Verkehrsflächen innerhalb der Bauzone. Im vorliegenden Verfahren betroffen sind insbesondere Art. jjj, ppp, kkk, iii, nnn, mmm und lll GB. Dabei sind Art. jjj, ppp, kkk, iii und lll GB für die Wohnzone niederer Dichte 2 vorgesehen, während Art. nnn GB der Touristikzone 3 und Art. mmm GB teilweise der Touristikzone 2 zugewiesen werden sollen. Die Gemeinde begründet die Massnahme hhh damit, dass das BRPA in der Vorprüfung diese Bauzone als nicht rechtskräftig beurteilt habe, obwohl sie bereits im ZNP 2002 und im Dossier der Teilrevision ZNP 2011 figuriert habe und mehrheitlich überbaut sei. Im Jahr 2004 sei der DBP Gassera von der RIMU genehmigt worden; seither seien Baugesuche in dieser Bauzone in Vorwirkung der Pläne vom BRPA in seinen Gutachten als Bauland bezeichnet, positiv beurteilt und vom Oberamt bewilligt worden. Die Bauparzellen seien im Grundbuch als Bauzone eingetragen und von Banken als solche belehnt worden. Zudem sei von den Grundeigentümern die Abgabe von 4 % an den Fonds für Bodenverbesserung geleistet worden, weil landwirtschaftliches Land eingezont worden sei. Die Gemeinde führt weiter aus, dass im Quartier Gassera von den Grundstücken,

Kantonsgericht KG Seite 9 von 18 welche an die bisherige Touristikzone grenzen, einzig Art. qqq GB mit einem Einfamilienhaus überbaut sei. Die übrigen Grundstücke böten sich für eine Nutzung gemäss Touristikzone an. Für die Grundstücke Art. rrr und sss GB liege ein Bauvorhaben für eine Art Pension vor. Um für die benachbarten Grundstücke in der Wohnzone niederer Dichte keinen Nachteil zu verursachen, würden diese vier Grundstücke in eine Touristikzone 2 eingezont, in welcher dieselbe Gesamthöhe der Gebäude von 10 m gelte wie in der Wohnzone niederer Dichte (vgl. Ortsplandossier Plaffeien, Planungsbericht Sektoren Plaffeien und Schwarzsee, Bericht vom 18. Februar 2019, Ziff. 8.11.12, S. 154). 4.2. Das BRPA hat die Gesamtrevision der Ortsplanung im Gesamtgutachten zur Schlussprüfung vom 1. September 2021 geprüft. Dabei hat es zunächst festgehalten, dass das Dossier zwar nach den Kriterien des früheren KantRP erarbeitet worden ist, jedoch nach dem inzwischen geltenden KantRP zu beurteilen ist (vgl. Gesamtgutachten des BRPA vom 1. September 2021, S. 2). 4.2.1. Zur Bauzonendimensionierung hält das BRPA fest, dass nach Bundesrecht zuerst die bestehenden Bauzonenreserven zu verwenden sind, bevor neue Einzonungen geplant werden. Für den Sektor Schwarzsee, der der Siedlungspriorität 4 zugeordnet ist, stellt es genehmigte unbebaute Flächen von 8.40 ha fest. Gestützt darauf hält es fest, dass dieser Sektor über kein Erweiterungspotenzial verfügt und keine Einzonung in eine Wohnzone vorgenommen werden kann (vgl. Gesamtgutachten des BRPA vom 1. September 2021, S. 20). Im Dossier äussert sich die Gemeinde nach Ansicht des BRPA nicht genügend dazu, ob in den betroffenen Sektoren bestehende und leistungsfähige Langsamverkehrsverbindungen zu Haltestellen bzw. Sektoren mit genügender ÖV-Erschliessung vorhanden sind. Dies ist umso bedeutsamer, als der gesamte Sektor Schwarzsee bezüglich des öffentlichen Verkehrs nicht über die Erschliessungsgüteklasse C verfügt (vgl. Gesamtgutachten des BRPA vom 1. September 2021, S. 3 f. und S. 20 f.). 4.2.2. Zur Massnahme hhh hält das BRPA fest, dass die Gemeinde im Quartier Gassera zahlreiche Grundstücke bzw. Grundstücksteile in die Wohnzone niederer Dichte 2, in verschiedene Touristikzonen sowie in Verkehrsflächen innerhalb der Bauzone einweisen will. Die Gemeinde stützt sich dabei namentlich darauf, dass das Gebiet bereits im ZNP 2002 und im Dossier der Teilrevision ZNP 2011 figuriert hat, dass der DBP Gassera im Jahr 2004 genehmigt worden ist und dass seither Baugesuche in Vorwirkung der Pläne positiv beurteilt bzw. bewilligt worden sind. Das BRPA hält jedoch fest, dass die öffentliche Auflage von 2002 nicht zu einer formellen rechtskräftigen Genehmigung der betreffenden Bauzone geführt hat. Auch die Genehmigung des DBP Gassera ersetzt nach seiner Auffassung die Genehmigung der Nutzungsplanung nicht. Die Einzonung hhh ist daher ebenfalls als neue Einzonung zu prüfen. Soweit sie Wohnzonen betrifft, steht ihr bereits entgegen, dass der Sektor Schwarzsee nach den Kriterien des geltenden KantRP über kein Erweiterungspotenzial verfügt. Soweit die Massnahme Touristikzonen betrifft, ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass nur ein Teil der betroffenen Flächen innerhalb eines Sektors der wesentlichen Erweiterung des Siedlungsgebiets liegt und auch hierfür eine Verdichtungsstudie erforderlich wäre. Gestützt auf die neue Rechtslage kann die Einzonung hhh insgesamt nicht positiv beurteilt werden (vgl. Gesamtgutachten des BRPA vom 1. September 2021, S. 35 f.). Bezüglich des DBP Gassera hält das BRPA im Zusammenhang mit den Detailbebauungsplänen allgemein fest, dass die Gemeinde im Rahmen der Gesamtrevision die bestehenden DBP überprüfen und an das geltende Recht anpassen muss. Soweit die Einzonung hhh nicht genehmigt werden kann und die betroffenen Grundstücke in der Landwirtschaftszone verbleiben, fehlt dem

Kantonsgericht KG Seite 10 von 18 DBP Gassera die planungsrechtliche Grundlage. Seine Aufrechterhaltung setzt somit voraus, dass die entsprechende Bauzone formell genehmigt wird; andernfalls ist der DBP zu bereinigen bzw. aufzuheben (vgl. Gesamtgutachten des BRPA vom 1. September 2021, S. 82 ff.). 4.2.3. Im Gesamtgutachten vom 11. November 2024 hat das BRPA die Grundlinien seiner Beurteilung bestätigt. Es hält fest, dass die Bauzonendimensionierung der Gemeinde Plaffeien im Rahmen des Entscheids zur Gesamtrevision des Sektors Oberschrot akzeptiert worden ist und keine weiteren Korrekturen oder Aktualisierungen verlangt worden sind. Für neue Einzonungen sind jedoch weiterhin die Kriterien des geltenden KantRP, namentlich das Erweiterungspotenzial, massgebend. Danach verfügt die Gemeinde Plaffeien in den Sektoren Plaffeien und Schwarzsee über ausreichend unbebaute Flächen in der Wohnzone, um den erwarteten Bevölkerungszuwachs aufzunehmen. Folglich kann sie in diesen Sektoren keine Einzonung in eine Wohnzone vornehmen (vgl. Gesamtgutachten des BRPA vom 11. November 2024, S. 3 ff.). 4.3. Gestützt auf diese Grundlagen hat die RIMU im Genehmigungsentscheid vom 27. November 2024 zunächst zur Bauzonendimensionierung festgehalten, dass die Gemeinde in den Sektoren Plaffeien und Schwarzsee über ausreichend unbebaute Flächen in der Wohnzone verfügt, um den erwarteten Bevölkerungszuwachs aufzunehmen. Sie könne in diesen Sektoren keine Einzonung vornehmen. Zudem seien weitere Kriterien des KantRP, insbesondere eine gültige Verdichtungsstudie für den Sektor Schwarzsee und die Anforderungen an die Erschliessungsgüte, nicht erfüllt. Zur Massnahme hhh im Gebiet Gassera hält die RIMU fest, dass das BRPA diese Einzonung negativ beurteilt hat, weil nur ein Teil der fraglichen Flächen innerhalb eines Bereichs der wesentlichen Erweiterung des Siedlungsgebiets gemäss Übersichtskarte des KantRP liegt, der Sektor Schwarzsee über ausreichend unbebaute Flächen und damit über kein Erweiterungspotenzial verfügt und auch hierfür eine Verdichtungsstudie erforderlich wäre. Das BRPA hat jedoch die Ausscheidung eines Erhaltungsperimeters auf jenen Parzellen befürwortet, für welche gestützt auf den genehmigten DBP Gassera eine Baubewilligung erteilt worden war und welche anschliessend überbaut worden sind. Die RIMU bestätigt zwar, dass der DBP Gassera im Jahr 2004 genehmigt worden ist und dass gestützt darauf mehrere Parzellen Baubewilligungen erhalten haben und als in der Bauzone liegend behandelt worden sind. Sie hält jedoch fest, dass das Genehmigungsverfahren eines DBP und jenes der Nutzungsplanung getrennte Verfahren sind. Die fraglichen Parzellen seien dadurch nicht automatisch eingezont worden. Massgebend sei der gültige ZNP, in welchem die Parzellen nicht als Bauzone ausgewiesen seien. Die von der Gemeinde vorgesehene Massnahme sei daher klar als Einzonung zu beurteilen und habe die Kriterien des KantRP zu erfüllen. Da dies nicht der Fall sei, rechtfertigten auch die übrigen Vorbringen der Gemeinde und der betroffenen Grund- eigentümerinnen und Grundeigentümer keine Abweichung von den Grundsätzen des KantRP zur Siedlungsentwicklung. Gestützt darauf genehmigt die RIMU die Einzonung hhh nicht. Die betroffenen Grundstücke verbleiben in der Landwirtschaftszone und sind, soweit im Entscheid bezeichnet, mit einem Erhaltungsperimeter zu überlagern. Zugleich hält die RIMU fest, dass auf den Antrag der Gemeinde, den DBP Gassera trotz Nichtgenehmigung der Einzonung beizubehalten, nicht eingegangen werden könne, da ein DBP grundsätzlich nur innerhalb der Bauzone genehmigt werden kann. Selbst wenn die Gemeinde am DBP festgehalten hätte, wäre dieser negativ zu beurteilen gewesen, weil er einen

Kantonsgericht KG Seite 11 von 18 Bereich ausserhalb der Bauzone betrifft. Die RIMU ordnet deshalb an, dass der DBP Gassera aufzuheben ist. 4.4. Diese Beurteilung ist nicht zu beanstanden. 4.4.1. Ausgangspunkt bildet zunächst die planerische Vorgeschichte des Gebiets Gassera. Daraus ergibt sich, dass die Gemeinde seit längerer Zeit eine Zuweisung dieses Gebiets zur Bauzone angestrebt hat, dass der DBP Gassera im Jahr 2004 genehmigt worden ist und dass gestützt darauf bzw. auf eine positive Vorwirkung der Pläne Baubewilligungen erteilt worden sind. Ebenso ist nachvollziehbar, dass das Gebiet in der Folge von Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern als Bauland wahrgenommen worden ist. Entscheidend ist jedoch, dass die streitigen Grundstücke im gültigen Zonennutzungsplan nie formell einer Bauzone zugewiesen worden sind. Die Beschwerdeführenden machen zwar geltend, der DBP Gassera habe das Prinzip der Einzonung bereits im Jahr 2004 bewirkt bzw. die betroffenen Grundstücke seien seither als Bauland behandelt worden. Dem kann jedoch nicht gefolgt werden. Nach der Systematik des Raumplanungsrechts steht ein Detailbebauungsplan nicht auf derselben Stufe wie der Zonennutzungsplan. Er konkretisiert vielmehr die im Zonennutzungsplan und im Gemeindebaureglement vorgesehene Grundordnung auf einer tieferen Planungsebene. Er setzt somit eine tragfähige nutzungsplanerische Grundlage voraus und kann diese nicht ersetzen. Ein DBP kann insbesondere keine Bauzone schaffen, wenn die betroffenen Grundstücke im rechtskräftigen ZNP nicht der Bauzone zugewiesen sind. Die Genehmigung des DBP Gassera im Jahr 2004 ist vor dem Hintergrund der damaligen planerischen Situation erfolgt. Sie kann jedoch nicht dazu führen, dass eine nicht genehmigte Zuweisung zur Bauzone nachträglich als rechtskräftige Bauzone gilt. Dass im Perimeter des DBP Baubewilligungen erteilt worden sind, ändert daran nichts. Solche Bewilligungen konnten auf der Grundlage der damaligen Planungslage und deren positiver Vorwirkung ergehen. Die positive Vorwirkung von Plänen erlaubt unter bestimmten Voraussetzungen, ein konkretes Bauvorhaben vor der formellen Genehmigung der Planung zu bewilligen. Sie bedeutet aber nicht, dass die zugrunde liegende Planung später zwingend genehmigt werden muss oder dass die Genehmigungsbehörde auf die Prüfung der Rechtmässigkeit der Nutzungsplanung verzichten müsste. Daran ändern auch die von den Beschwerdeführenden angerufenen Umstände, namentlich die grundbuchliche Behandlung, die steuerliche Bewertung, die Belehnung durch Banken, der Erwerb der Grundstücke als Bauland, die Sistierung eines Baugesuchs oder die Handelbarkeit der Grundstücke, nichts. Solche Umstände können erklären, weshalb die betroffenen Grundstücke während längerer Zeit als Bauland wahrgenommen oder behandelt worden sind. Sie sind jedoch für die planungsrechtliche Qualifikation nicht entscheidend. Massgebend ist allein, ob eine formelle und rechtskräftige Nutzungsplanung besteht, welche die Grundstücke einer Bauzone zuweist, und ob eine neue Einzonung den Anforderungen des übergeordneten Rechts entspricht. Dies ist hier nicht der Fall. Die RIMU durfte die Massnahme hhh daher als Neueinzonung beurteilen 4.4.2. Ausgehend davon hat die RIMU die Massnahme hhh zu Recht an den heutigen Anforderungen des RPG, des kantonalen Rechts und des KantRP gemessen. Die Planhierarchie verlangt, dass die kommunale Nutzungsplanung den übergeordneten Vorgaben entspricht. Der KantRP bindet die Behörden und konkretisiert die bundesrechtlichen Anforderungen an die Siedlungsentwicklung, die Bauzonendimensionierung, die Erschliessung und die Konzentration der

Kantonsgericht KG Seite 12 von 18 Bauzonen. Der kommunale Zonennutzungsplan hat diese Vorgaben zu beachten. Detailbebauungspläne und Baubewilligungen stehen nochmals eine Stufe tiefer und können keine dem KantRP widersprechende Bauzonenerweiterung rechtfertigen. Hinzu kommt die Lage der streitigen Massnahme im Siedlungsgebiet des KantRP. Dieses ergibt sich nicht aus der Karte der Siedlungskerne, sondern aus der Übersichtskarte des KantRP. Danach liegt die Massnahme hhh nur teilweise in einem Sektor der wesentlichen Erweiterung des Siedlungsgebiets. Soweit aus Plan Nr. 2 ersichtlich, betrifft dies im vorliegenden Verfahren namentlich Art. mmm GB vollständig sowie Art. nnn GB allenfalls teilweise. Die übrigen von den Beschwerdeführenden betroffenen Grundstücke, insbesondere Art. jjj, ppp, kkk, iii und lll GB, liegen ausserhalb eines solchen Erweiterungsbereichs. Ausserhalb des Siedlungsgebiets bzw. eines entsprechenden Erweiterungsbereichs darf die kommunale Nutzungsplanung keine neuen Bauzonen schaffen (vgl. Plan Nr. 2; Bereich der wesentlichen Erweiterung des Siedlungsgebiets in Braun; von hhh betroffener Bereich in Rot; vgl. auch Urteile KG FR 602 2026 26 vom 8. Juni 2026 E. 5.2; 602 2021 12 vom 4. August 2021; 602 2020 119 vom 27. Januar 2021). (Plan gestrichen) Soweit einzelne Teilflächen der Massnahme hhh in einem solchen Erweiterungsbereich liegen, folgt daraus kein Anspruch auf Einzonung. Das Siedlungsgebiet bezeichnet lediglich den räumlichen Rahmen, innerhalb dessen eine Bauzonenerweiterung überhaupt geprüft werden kann. Auch dort müssen sämtliche weiteren Voraussetzungen des RPG und des KantRP erfüllt sein, namentlich ein ausgewiesener Bedarf, ein vorhandenes Erweiterungspotenzial, eine genügende Erschliessung, eine hinreichende Verdichtungs- und Aufwertungsstudie sowie die Vereinbarkeit mit dem Konzentrationsprinzip. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Der Sektor Schwarzsee verfügt nach der massgeblichen Beurteilung über kein Erweiterungspotenzial. Die Gemeinde Plaffeien verfügt in den Sektoren Plaffeien und Schwarzsee über ausreichend unbebaute Wohnzonenflächen, um den erwarteten Bevölkerungszuwachs aufzunehmen. Es fehlt damit eine zentrale Voraussetzung für die Einzonung. Auch hinsichtlich der für Touristikzonen und Verkehrsflächen vorgesehenen Grundstücke fehlt es an den Voraussetzungen für eine neue Bauzonenzuweisung. Wie zur Erschliessung näher darzulegen ist, erreicht das Gebiet Gassera die erforderliche ÖV-Erschliessungsgüteklasse C nicht; ebenso ist keine direkte, attraktive und sichere Langsamverkehrsverbindung nachgewiesen, welche die ungenügende ÖV-Erschliessung kompensieren könnte (vgl. unten E. 4.4.4). Diese Erschliessungs- und Mobilitätsdefizite stehen nicht nur einer Verdichtung, sondern auch der weitergehenden Bauzonenzuweisung im Gebiet Gassera entgegen. Die teilweise Lage einzelner Flächen der Massnahme hhh innerhalb eines Erweiterungsbereichs des Siedlungsgebiets vermag die Einzonung daher nicht zu rechtfertigen. Ebenso wenig genügt es, dass der regionale Richtplan (RegRP) allenfalls gewisse Entwicklungsvorstellungen enthält oder dass die Gemeinde eine künftige Aufnahme in das Siedlungsgebiet anstrebt. Die Massnahme kann nicht allein mit der bisherigen planerischen Vorgeschichte, der bestehenden Überbauung oder aufgrund von einfachen Überlegungen gerechtfertigt werden. 4.4.3. Die Beschwerdeführenden machen sinngemäss geltend, die Vorinstanz bzw. das BRPA habe den Sachverhalt betreffend das Erweiterungspotenzial und die Bauzonenreserven unvollständig oder unrichtig festgestellt. Insbesondere könne nicht pauschal auf unbebaute Flächen

Kantonsgericht KG Seite 13 von 18 im Sektor Schwarzsee verwiesen werden, wenn das Gebiet Gassera selbst bereits weitgehend überbaut sei. Zudem berufen sie sich auf die Bevölkerungsentwicklung bzw. auf eine zunehmende Nachfrage nach Wohnraum. Diese Argumentation überzeugt nicht. Die Frage des Erweiterungspotenzials wird nach der Systematik des KantRP nicht isoliert für das einzelne Quartier Gassera, sondern anhand der massgeblichen Sektoren und der dort vorhandenen rechtskräftigen Bauzonenreserven beurteilt. Entscheidend ist nicht, ob die konkret streitige Fläche teilweise bebaut oder erschlossen ist, sondern ob nach der heutigen Planungssystematik überhaupt noch zusätzliche Bauzonen geschaffen werden dürfen. Das BRPA und die RIMU durften daher auf die bestehenden unbebauten Flächen im Sektor Schwarzsee bzw. in den Sektoren Plaffeien und Schwarzsee abstellen und daraus schliessen, dass kein Erweiterungspotenzial besteht. Soweit darauf hingewiesen wird, dass die Gemeinde andernorts grosse Flächen ausgezont bzw. auf frühere Einzonungen verzichtet hat, ändert dies ebenfalls nichts. Die Bauzonendimensionierung ist nicht nur gesamthaft, sondern nach den Kriterien des KantRP und sektorspezifisch zu prüfen. Der Sektor Schwarzsee ist der Siedlungspriorität 4 zugeordnet. Nach dem Thema T102 des KantRP kann in einer solchen Prioritätskategorie eine Bauzonenerweiterung von höchstens 1.5 ha nur geplant werden, wenn die gesamte unüberbaute Fläche in der rechtskräftigen Bauzone 0.5 ha nicht übersteigt. Diese Voraussetzung ist vorliegend offensichtlich nicht erfüllt. Die Bauzonendimensio- nierung der Gemeinde weist für die massgeblichen Bauzonen eine Gesamtfläche von 92.2 ha aus, wovon 76.4 ha bereits überbaut sind; 13.3 ha gelten als sofort bebaubar und weitere 2.5 ha als innert fünf Jahren bebaubar. Die Beschwerdeführenden zeigen nicht auf, dass diese Berechnung der Bauzonenreserven als solche unrichtig wäre. Daraus kann jedenfalls kein Anspruch abgeleitet werden, gerade das Gebiet Gassera der Bauzone zuzuweisen. Hinzu kommt, dass die Gemeinde trotz entsprechender Hinweise und Aufforderungen des BRPA keine genügende Verdichtungs- und Aufwertungsstudie für den Sektor Schwarzsee vorgelegt hat. Eine solche Studie wäre nach dem KantRP erforderlich gewesen, um darzulegen, dass die bestehenden Reserven und Verdichtungspotenziale sachgerecht geprüft und mobilisiert worden sind. Auch aus diesem Grund durfte die RIMU davon ausgehen, dass die Voraussetzungen für neue Einzonungen im Sektor Schwarzsee nicht erfüllt sind. Auch der Hinweis auf eine allgemeine Bevölkerungsentwicklung oder auf Zuwanderungszahlen ändert daran nichts. Die Dimensionierung der Bauzonen erfolgt nicht gestützt auf eine abstrakte oder kantonsweite Nachfrage, sondern nach den Vorgaben des RPG und des KantRP anhand des voraussichtlichen Bedarfs, der bestehenden Bauzonenreserven und der planerisch vorgesehenen Siedlungsentwicklung. Die Beschwerdeführenden zeigen nicht auf, dass die von BRPA und RIMU berücksichtigten Grundlagen zur Bauzonendimensionierung offensichtlich unrichtig wären. Der blosse Hinweis auf eine steigende Nachfrage genügt nicht, um ein Erweiterungspotenzial im Sektor Schwarzsee zu begründen. 4.4.4. Nichts anderes ergibt sich aus dem Hinweis der Beschwerdeführenden auf die bestehende bzw. künftig verbesserte Erschliessung des Gebiets Gassera. Nach dem KantRP setzt eine Verdichtung bzw. eine Bauzonenerweiterung in schlecht oder nur mässig mit dem öffentlichen Verkehr erschlossenen Gebieten voraus, dass entweder mindestens eine Erschliessungsgüteklasse C vorliegt oder dass bestehende, direkte, sichere und attraktive Verbindungen für den Langsamverkehr zu einem entsprechend erschlossenen Bereich nachgewiesen sind. Diese Voraussetzungen sind im Sektor Schwarzsee nicht erfüllt. Der Sektor Schwarzsee liegt nach der

Kantonsgericht KG Seite 14 von 18 massgeblichen Beurteilung nicht in der Erschliessungsgüteklasse C, sondern weist eine Erschliessung der Klassen D bzw. E auf (vgl. Plan Nr. 3; Klasse D in Grün; Klasse E in Rosa). Damit genügt die ÖV-Erschliessung für sich allein nicht, um eine Verdichtung oder neue Bauzonenzuweisung zu rechtfertigen. (Plan gestrichen) Dass sich das Quartier Gassera nach Auffassung der Beschwerdeführenden in der Nähe der Haltestellen "Schwarzsee, Hostellerie" bzw. "Gypsera" befindet, ändert daran nichts. Massgebend ist nicht bloss, ob irgendeine Verbindung zu einer Bushaltestelle besteht, sondern ob eine direkte, sichere und attraktive Verbindung zu einem Sektor mit genügender ÖV-Erschliessung vorhanden ist. Eine solche Verbindung ist hier nicht nachgewiesen. Die nächstgelegene Haltestelle "Schwarzsee, Hostellerie" wird zwar durch die regionalen Buslinien 20.125 Düdingen-Alterswil-Plaffeien-Schwarzsee und 20.123 Freiburg-Tafers-Plaffeien-Schwarz- see bedient (vgl. Plan Nr. 3 oben; Haltestelle in Blau; Buslinien in Orange). Die Beschwerde- führenden bestreiten jedoch nicht substanziiert, dass das Gebiet die für eine Verdichtung grundsätzlich erforderliche Erschliessungsgüteklasse C nicht erreicht. Insbesondere kann die Verbindung in Richtung Plaffeien nicht als taugliche Langsamverkehrs- erschliessung im Sinne des KantRP gelten. Der Sektor Schwarzsee liegt rund 10 km vom Zentrum Plaffeien entfernt; dies entspricht zu Fuss ungefähr zwei Stunden und mit dem Fahrrad – je nach Topographie und Verkehrsführung – rund 30 bis 40 Minuten. Eine solche Distanz ist offensichtlich nicht geeignet, die fehlende ÖV-Erschliessung der Klasse C durch eine alltagstaugliche Langsamverkehrsverbindung zu kompensieren. Die RIMU durfte deshalb gestützt auf die Beurteilung des MobA davon ausgehen, dass die von der Gemeinde angeführten Verbindungen zu den Haltestellen Mösli bzw. Gypsera sowie in Richtung Plaffeien nicht genügen, um die Anforderungen des KantRP an eine Verdichtung oder neue Bauzonenzuweisung zu erfüllen. Auch die von der Gemeinde erwähnte mögliche Verbesserung des Fahrplans vermag daran nichts zu ändern, solange die nach dem KantRP erforderliche Erschliessungsqualität bzw. eine genügende Langsamverkehrserschliessung nicht nachgewiesen ist. Ebenso wenig ist entscheidend, ob einzelne Flächen innerhalb des Siedlungsgebiets des KantRP liegen oder ob der RegRP gewisse Erweiterungen vorsieht. Das Siedlungsgebiet bezeichnet lediglich den Rahmen, innerhalb dessen eine Bauzonenerweiterung überhaupt geprüft werden kann. Es begründet keinen Anspruch auf Einzonung. Auch innerhalb dieses Rahmens müssen die weiteren Voraussetzungen des RPG und des KantRP erfüllt sein, namentlich ein ausgewiesener Bedarf, ein vorhandenes Erweiterungspotenzial, eine genügende Erschliessung und die Vereinbarkeit mit dem Konzentrationsprinzip. Fehlt es – wie hier – bereits am Erweiterungspotenzial des Sektors Schwarzsee und zusätzlich an den Anforderungen an Verdichtung und Erschliessung, durfte die RIMU die Einzonungen unabhängig von der genauen Lage einzelner Teilflächen im Siedlungsgebiet verweigern. 4.4.5. Auch der Hinweis, das Gebiet Gassera sei weitgehend überbaut, vollständig erschlossen und für eine landwirtschaftliche Nutzung ungeeignet, führt zu keinem anderen Ergebnis. Zwar ist zu berücksichtigen, dass im Gebiet Gassera bereits zahlreiche Bauten bestehen und dass die betroffenen Grundstücke teilweise erschlossen sind. Daraus folgt jedoch auch kein Anspruch auf

Kantonsgericht KG Seite 15 von 18 Zuweisung zur Bauzone. Eine nachträgliche Zuweisung zur Bauzone bleibt eine Einzonung, wenn die Grundstücke nicht formell in einer Bauzone liegen. Sie würde nicht bloss den bestehenden Zustand festhalten, sondern den betroffenen Grundstücken eine neue bauzonenrechtliche Grundlage verschaffen und damit künftige bauliche Möglichkeiten eröffnen. Gerade dies setzt voraus, dass die Anforderungen an die Bauzonendimensionierung, die Lage im Siedlungsgebiet, die Erschliessung und die Siedlungsentwicklung erfüllt sind. Auch die geltend gemachte fehlende landwirtschaftliche Eignung der Grundstücke führt nicht dazu, dass sie der Bauzone zuzuweisen wären. Das Nichtbaugebiet umfasst nicht nur optimal landwirtschaftlich nutzbare Flächen. Entscheidend ist, ob die Voraussetzungen für eine Bauzone erfüllt sind. Sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt, kann die fehlende oder eingeschränkte landwirtschaftliche Nutzbarkeit für sich allein keine Einzonung begründen. Der Umstand, dass die RIMU für bereits überbaute Grundstücke einen Erhaltungsperimeter verlangt, trägt den bestehenden Bauten vielmehr in sachgerechter Weise Rechnung, ohne zugleich neue Bauzonenrechte zu schaffen 4.4.6. Die Berufung auf Treu und Glauben bzw. auf Vertrauensschutz führt ebenfalls nicht zum Erfolg. Es ist nachvollziehbar, dass die Genehmigung des DBP Gassera, die Erschliessung des Gebiets, die erteilten Baubewilligungen und die spätere Behandlung der Grundstücke Erwartungen geweckt haben. Eine verbindliche Zusicherung der zuständigen Genehmigungsbehörde, dass die betroffenen Grundstücke unabhängig vom Ausgang der Nutzungsplanung definitiv einer Bauzone zugewiesen würden, liegt jedoch nicht vor. Wer gestützt auf eine noch nicht endgültig genehmigte planerische Situation baut oder Grundstücke erwirbt, kann daraus nicht ableiten, dass die Genehmigungsbehörde später auf die Prüfung der Rechtmässigkeit der Nutzungsplanung verzichten müsste. Dies gilt auch für den Beschwerdeführer 1, der geltend macht, er habe Art. jjj GB als voll erschlossenes Bauland erworben, ein Baugesuch eingereicht und dieses Verfahren anschliessend sistieren müssen. Gerade die Sistierung des Bauverfahrens bis zur Klärung der Ortsplanung zeigt, dass die planungsrechtliche Situation nicht definitiv bereinigt war. Solange die Nutzungsplanung nicht genehmigt ist, kann daraus kein Anspruch auf Einzonung abgeleitet werden. Hinzu kommt, dass sich die übergeordneten raumplanerischen Anforderungen seit der Revision von Art. 15 RPG und dem neuen KantRP deutlich verschärft haben. Selbst wenn frühere Behördenhandlungen ein gewisses Vertrauen in die bauliche Entwicklung des Gebiets begründet haben sollten, kann dieses Vertrauen nicht dazu führen, dass heute eine Einzonung genehmigt wird, welche den Vorgaben zur Bauzonendimensionierung und zur Siedlungsentwicklung widerspricht. 4.4.7. Auch eine Verletzung der Gemeindeautonomie liegt nicht vor. Die Gemeinde verfügt im Bereich der Ortsplanung zwar über einen erheblichen Gestaltungsspielraum. Dieser besteht jedoch nur innerhalb der Schranken des Bundesrechts, des kantonalen Rechts und der verbindlichen Richtplanung. Die Genehmigungsbehörde ist verpflichtet zu prüfen, ob die kommunale Planung mit diesen Vorgaben übereinstimmt. Verletzt eine kommunale Planungsmassnahme die Anforderungen des RPG oder des KantRP, darf und muss die RIMU die Genehmigung verweigern. Die RIMU hat vorliegend nicht ihre eigene planerische Zweckmässigkeitsvorstellung an die Stelle der Gemeinde gesetzt. Sie hat vielmehr geprüft, ob die von der Gemeinde beschlossene Einzonung mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist. Da der Sektor Schwarzsee über kein Erweiterungspotenzial verfügt und die weiteren Anforderungen an Einzonung, Verdichtung und

Kantonsgericht KG Seite 16 von 18 Erschliessung nicht erfüllt sind, durfte sie die Genehmigung verweigern. Darin liegt keine Verletzung der Gemeindeautonomie. 4.4.8. Nicht zu beanstanden ist schliesslich die Aufhebung des DBP Gassera. Nach Art. 62 ff. RPBG regeln Detailbebauungspläne die Überbaubarkeit bestimmter Sektoren des Gemeindegebiets, indem sie die im Zonennutzungsplan und im Gemeindebaureglement vorgesehene Grundordnung ergänzen oder präzisieren. Sie setzen damit eine tragfähige nutzungsplanerische Grundlage voraus. Ein DBP kann diese Grundordnung nicht ersetzen und insbesondere keine Bauzone schaffen, wenn die betroffenen Grundstücke im ZNP nicht formell einer Bauzone zugewiesen sind. Dies entspricht auch der Systematik von Art. 68 RPBG. Danach hat die Gemeinde im Rahmen der Gesamtrevision ihrer Ortsplanung zu überprüfen, ob die bestehenden Detailbebauungspläne beibehalten werden sollen. Werden sie beibehalten, sind sie an das geltende Recht anzupassen; andernfalls sind sie aufzuheben. Art. 68 RPBG bestätigt damit, dass ein früher genehmigter DBP im Rahmen einer späteren Gesamtrevision nicht unverändert weiterbestehen kann, wenn seine planungsrechtliche Grundlage fehlt oder er mit dem geltenden Recht nicht mehr vereinbar ist. Da die Einzonung hhh nicht genehmigt wird und die betroffenen Grundstücke ausserhalb der Bauzone verbleiben, fehlt dem DBP Gassera gerade diese Grundlage. Er kann nicht selbständig weiterbestehen und seinerseits die fehlende Bauzonenzuweisung ersetzen. Seine Aufhebung ist deshalb die direkte Folge der Nichtgenehmigung der Einzonung und entspricht Art. 68 RPBG. 4.4.9. Ebenfalls unbegründet ist die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs. Die RIMU hat die Stellungnahmen der Gemeinde und der betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer zur Kenntnis genommen und im Genehmigungsentscheid die wesentlichen Gründe dargelegt, weshalb sie die Einzonung hhh nicht genehmigt. Sie war nicht verpflichtet, sich mit jedem einzelnen Vorbringen ausdrücklich und im Detail auseinanderzusetzen. Es genügt, wenn aus dem Entscheid ersichtlich ist, von welchen Überlegungen sich die Behörde hat leiten lassen und weshalb sie die Einzonung ablehnt. Dies ist hier der Fall. Im Übrigen konnten die Beschwerdeführenden ihre Argumente im vorliegenden Verfahren nochmals umfassend vorbringen. Das Kantonsgericht verfügt über volle Kognition. Eine allfällige Unvollständigkeit der Begründung wäre unter diesen Umständen jedenfalls geheilt. 4.5. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Rechtsprechung dem Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet sowie dem Konzentrationsprinzip erhebliches Gewicht beimisst. Investitionen in Grundstücke, bestehende Erschliessungen, ein Anschluss an das Strassennetz oder frühere planerische Erwartungen können für sich allein keine Einzonung rechtfertigen, wenn diese den Grundsätzen des RPG widerspricht (vgl. BGE 117 Ia 434 E. 3g; Urteile BGer 1C_278/2022 vom

27. Juni 2023 E. 4.3; 1C_361/2020 vom 18. Januar 2021 E. 4.7; Urteil KG FR 602 2021 163 vom

15. März 2022 E. 5.6). Auch aus der Eigentumsgarantie ergibt sich kein Anspruch auf Genehmigung der Einzonung hhh. Es besteht grundsätzlich kein Anspruch darauf, dass ein Grundstück einer Bauzone zugewiesen wird. Dies gilt umso mehr, wenn das Grundstück nach der rechtskräftigen Nutzungsplanung nicht der Bauzone angehört und die streitige Massnahme daher als Neueinzonung zu beurteilen ist. Mit Blick auf die vorliegend betroffenen Interessen ist die Nichtgenehmigung der Massnahme hhh und die Aufhebung des DBP Gassera nicht zu beanstanden. Sie beruhen auf einer genügenden

Kantonsgericht KG Seite 17 von 18 gesetzlichen Grundlage, verfolgen gewichtige öffentliche Interessen der Raumplanung und sind verhältnismässig. Sie dienen namentlich der haushälterischen Bodennutzung, der Begrenzung der Bauzonen, der Siedlungsentwicklung nach innen und der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet. Eine Genehmigung der Einzonung trotz fehlendem Erweiterungspotenzial und fehlender Verdichtungsstudie würde den Vorgaben des KantRP widersprechen. Ein milderes Mittel, das den Beschwerdeführenden dieselben baulichen Möglichkeiten eröffnen und zugleich die raumplanungsrechtlichen Vorgaben einhalten würde, ist nicht ersichtlich. Die privaten Interessen der Beschwerdeführenden an der Zuweisung ihrer Grundstücke zur Bauzone, an einem möglichst hohen Grundstückswert sowie an künftigen Ausbau- und Erweiterungsmöglichkeiten sind zwar erheblich. Sie überwiegen jedoch nicht die öffentlichen Interessen an einer RPG-konformen Siedlungsentwicklung der Gemeinde, an der Einhaltung der Bauzonendimensionierung sowie an der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet. Soweit bereits bebaute Grundstücke betroffen sind, hat die RIMU zudem nicht jede Nutzung verunmöglicht, sondern die Ausscheidung eines Erhaltungsperimeters vorgesehen. Damit wird der bestehenden Überbauung Rechnung getragen, ohne neue Bauzonenrechte zu schaffen. Für die unbebauten Grundstücke, namentlich Art. jjj, ppp und nnn GB, fällt demgegenüber ins Gewicht, dass diese nach der rechtskräftigen Nutzungsplanung nicht zur Bauzone gehören und die Voraussetzungen für eine neue Einzonung nicht erfüllt sind. Besondere Umstände, welche einen Anspruch auf Einzonung der betroffenen Parzellen begründen könnten, sind nicht ersichtlich. Soweit die Beschwerdeführenden subeventualiter eine Entschädigung aus Enteignung verlangen, ist schliesslich darauf hinzuweisen, dass allfällige Entschädigungsansprüche wegen materieller Enteignung nicht Gegenstand des vorliegenden Genehmigungs- und Beschwerdeverfahrens bilden. Ein solcher Antrag vermag die Rechtmässigkeit der streitigen Planungsmassnahme nicht in Frage zu stellen. Die RIMU hat die Massnahme hhh daher zu Recht nicht genehmigt und durfte folgerichtig die Aufhebung des DBP Gassera verlangen. 6. Schliesslich ist der beantragte Augenschein nicht erforderlich. Die tatsächliche Situation des Gebiets Gassera, insbesondere dessen teilweise Überbauung und Erschliessung, ergibt sich hinreichend aus den Akten und wird im Grundsatz nicht bestritten. Entscheidend ist nicht der optische Eindruck vor Ort, sondern die rechtliche Qualifikation der Massnahme hhh und deren Vereinbarkeit mit den Vorgaben des RPG, des kantonalen Rechts und des KantRP. Da der rechtserhebliche Sachverhalt insoweit genügend erstellt ist, kann in antizipierter Beweiswürdigung auf einen Augenschein verzichtet werden. 7. 7.1. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. Der Genehmigungsentscheid der RIMU vom 27. November 2024 ist, soweit er die Nichtgenehmigung der Einzonung hhh im Gebiet Gassera sowie die Aufhebung des DBP Gassera betrifft, zu bestätigen. 7.2. Die Gerichtskosten werden auf CHF 4'500.- festgesetzt und dem Verfahrensausgang entsprechend den Beschwerdeführenden solidarisch auferlegt (Art. 131 VRG in Verbindung mit Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [Tarif VJ; SGF 150.12]). Sie werden mit dem am 7. Februar 2025 geleisteten

Kantonsgericht KG Seite 18 von 18 Kostenvorschuss verrechnet. Es besteht kein Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 137 VRG a contrario). Der Hof erkennt: I. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. II. Die Gerichtskosten von CHF 4'500.- werden den Beschwerdeführenden solidarisch auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. III. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. IV. Zustellung. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG). Freiburg, 13. August 2026/jud Der Präsident Der Gerichtsschreiber-Berichterstatter